Ústavní stížnost na vstupní klauzuli – česká telenovela na pokračování

9. června 2014 v 15:15 | Vladimír Hanáček
Výsledky nedávných voleb do Evropského parlamentu nepotěšily dvě menší politické strany, které skončily před branami bruselského a štrasburského shromáždění, konkrétně Českou pirátskou stranu a Stranu zelených. Piráti skončily se ziskem 4,78% jen těsně pod pětiprocentní hranicí, zeleným pak s 3,77% zbývalo k volebnímu prahu hlasů více. Vnitřní vývoj v obou těchto stranách po evropských volbách nabývá pozoruhodné podobnosti: v obou případech vyvodili předsedové obou stran za volební výsledek osobní zodpovědnost a rozhodli se opustit předsednické posty. Dříve než tak učinili, stačili ale vzbudit rozruch na české veřejné scéně prohlášením, že hodlají podat ústavní stížnost na aplikaci pětiprocentní vstupní klauzule, která jejich strany v cestě za evropskými poslaneckými mandáty zastavila. Oba odstupující předsedové Bartoš i Liška se pak unisono shodují, že tato klauzule je prý diskriminační. Adresát těchto výroků se sice přímo nedozvěděl, jak konkrétně má ona ústavní stížnost vypadat a kdo konkrétně jí podá, tedy například zda obě strany připraví a podají stížnost společně, či zda tak učiní každá separátně, přičemž může mířit do stejného místa či nikoliv. Na srozuměnou však všem posluchačům bylo dáno, že rozhodně nezůstane u stížnosti na dotčený volební zákon do Evropského parlamentu, nýbrž stížnost bude v principu rozšířena na volební legislativu obecně, především pak na stávající platný zákon o volbách do Poslanecké sněmovny. Informovaný pozorovatel po těchto proklamacích lídrů malých stran nabývá všeobecně známého prožitku, který psychologové označují jako dejavu. Tato zdánlivá "iluze již viděného" však není jen iluzí, nýbrž reálnou skutečností. Český ústavní soud totiž o ústavní stížnosti, která byla principiálně podložena téměř navlas stejnými argumenty, jaké dnes mediálně proklamují Bartoš s Liškou, již opravdu jednou rozhodoval, i když ve Svratce a Svitavě od té doby uplynulo pravda již poměrně hodně vody.
Jedná se o obsah nálezu ústavního soudu č. 88/1997Sb. z 2.4.1997, kterému se v odborné literatuře (nikde jinde se o něm prakticky vůbec nemluví) dostalo později označení malý volební nález. Jako malý je zván především proto, že poté, co v lednu 2001 vyhověl Ústavní soud stížnosti 33 senátorů a prezidenta Havla a zrušil podstatnou část volebního zákona č. 204/2000Sb. z pera stran tzv. opoziční smlouvy (kterýmžto verdiktem učinil zákon nepoužitelným), začala být tato zásadní judikatura označována jako velký volební nález. Je zároveň paradoxní, že zatímco ve velkém volebním nálezu vznesl Ústavní soud zásadní výhradu proti zákonné úpravě, která dle názoru ústavních soudců posouvala volební proceduru přílišným způsobem od poměrného k většinovému výstupu, v onom o čtyři roky starším malém volebním nálezu shledal Ústavní soud technická omezení aplikace poměrného volebního systému za odůvodněná, a především pak vznesl významné normativní argumenty ve prospěch jejich zachování.
Tímto verdiktem reagoval na ústavní stížnost dnes již neexistující, tehdy mimoparlamentní politické strany Demokratická unie (DEU), jejíž zástupci si stěžovali na fakt, že ve volbách do Poslanecké sněmovny roku 1996 jim nebyl přiznán mandát poslance, přestože se ziskem 169 796 hlasů by dle výpočtu tehdy aplikované tzv. Hagenbach-Bischoffovy kvóty měli získat v dolní komoře pět poslaneckých mandátů. Poté, co strana nebyla z důvodů nepřekročení pětiprocentní vstupní klauzule zařazena do skrutinia, došlo dle mínění jejích představitelů k porušení čl. 18 Ústavy ČR, který zakotvuje princip poměrného zastoupení pro volby do Poslanecké sněmovny, a čl. 19 Ústavy, který stanovuje rovné právo být zvolen pro všechny občany ČR starší 21 let s aktivním volebním právem. DEU proto navrhla zrušit několik ustanovení tehdy platného volebního zákona do Poslanecké sněmovny z roku 1995, který stanovoval aplikaci pětiprocentní vstupní klauzule pro zařazení do skrutinia a aplikaci příslušné přepočítávací formule.
Ústavní soud tuto stížnost v příslušném nálezu v plném rozsahu zamítl a tento svůj krok rozsáhle odůvodnil. Není bez zajímavosti si vznesené argumenty pro zamítnutí detailněji rozebrat, neboť představují zajímavé vymezení pole pro další interpretaci principů volební procedury a její aplikaci skrze příslušnou právní normy pro futuro. Projděme si tedy tyto argumenty detailněji.
Ústavní soudci nejprve odmítli ve stížnosti proklamovanou analogii mezi zněním ústavy první ČSR z roku 1920 a Ústavou ČR, kde byla ustavena procedura voleb do Poslanecké sněmovny dle principu poměrného zastoupení bez jakékoliv další specifikace. Bylo poukázáno na skutečnost, že po první světové válce došlo v řadě evropských zemí k zavedení poměrného volebního systému bez omezení vstupní klauzulí (jakkoliv krystalicky čistá proporcionalita není možná, neboť mandáty jsou nedělitelné). Později došlo na základě zkušeností s extrémní fragmentací stranického spektra v parlamentu k postupnému zavádění omezení v podobě aplikace vstupních klauzulí, a to na základě zkušenosti nejen Výmarské republiky, nýbrž i poválečné francouzské čtvrté republiky, že "přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace a prvkem destrukce ústavního státu." Podobná omezení tak princip poměrného zastoupení neznehodnocují, nýbrž slouží jako nástroj politické stabilizace při jeho zachování. Současná česká ústava se těmito ústavními modely demokratických zemí nechává inspirovat. Analogické znění s ústavou z roku 1920, pětiprocentní klauzuli neupřesňující, pak neznamená její faktický zákaz, neboť princip poměrného zastoupení je dodržen.
V další části stížnosti DEU byl napaden princip přerozdělování mandátů v tzv. druhém skrutiniu, které vzniklo na základě omezení pětiprocentním prahem. Strany, které překročily práh a dle volebního čísla, zjištěného dle výše zmíněné Hagenbach-Bischoffovy kvóty obsadily mandáty, pak získaly možnost ve druhém skrutiniu obsadit zbývající mandáty, které by připadly stranám po pětiprocentní hranicí v případě, že by tato nebyla aplikován. Tento postup shledal ústavní soud za ústavně konfromní, jelikož nešlo o administrativní přidělení zbývajícím mandátů, ale o akt zvolení listinné kandidátky přímou volbou ze strany voliče. V této pasáži odůvodnění nálezu formulovali ústavní soudci cenné teze o charakteru přímých voleb, které jsou uskutečňovány nejen skrze volbu konkrétního kandidáta, nýbrž i právě skrze volbu kandidátní listiny, předem sestavené politickou stranou, která představuje - sui genesis - nabídku voličům. Tato formulace je zásadní i vzhledem k aktuálně diskutovanému tématu, otevřeného jednou občanskou iniciativou, požadující zavedení většinového volebního systému do Poslanecké sněmovny s argumentem, že stávající způsob volby je označen za "nepřímý". Podobné názory jsou intencionálně i věcně zcela v rozporu s probíraným nálezem Ústavního soudu z roku 1997…
V souvislosti s touto částí stížnosti DEU je třeba konstatovat, že po změně volební legislativy na začátku prvního decennia došlo k zavedení jiného způsobu převodu hlasů na mandáty, kdy původní Hagenbach-Bischoffovu kvótu nahradil tzv. d'Hondtův dělitel. Skrze něj došlo k odstranění druhého skrutinia a mandáty jsou stranám přidělovány na základě zjištění nejvyššího průměrného počtu hlasů politické strany skrze vydělení absolutních zisků stran číselnou řadou. V politologické obci se vede dlouhá debata, zda tento způsob přidělování mandátů z hlediska efektu výrazněji nadreprezentovává velké strany či je naopak vyšší stupeň proporcionality přesto zachován. Právě na tento způsob přerozdělování mandátů, kterému před sedmnácti lety Ústavní soud pochopitelně pozornost nevěnoval, hodlají zřejmě mířit potenciální předkladatelé nové stížnosti, jak je patrné z mediálního vyjádření Ondřeje Lišky. V něm odcházející předseda zelených podotkl, že způsob rozdělování hlasů je diskriminační, poněvadž náklady hlasů některých stran nad pětiprocentní hranicí na zisk jednoho mandátu byly vyšší, než kolik činil absolutní zisk hlasů jeho strany. Podobná argumentace je zcela nesmyslná, poněvadž dle této přerozdělovací formule nelze zjistit náklady na zisk jednoho mandátu toliko podělením absolutního zisku strany výsledným počtem mandátů, neboť d'Hondtův dělitel je, jak již bylo výše uvedeno, postaven na předpokladu, že mandát získává strana s nejvyšším průměrem hlasů. I kdybychom tento způsob přidělování mandátů vzhledem k jeho výstupní disproporcionalitě hodlali označit za protiústavní, dobrali bychom se max. zákazu aplikace d'Hondtova dělitele v rámci volební procedury (kterýžto krok musí být ovšem náležitě odůvodněn ve vztahu k charakteru předpokládané disproporcionality, což Ústavní soud již jednou provedl v nálezu z ledna 2001, za což sklidil kritiku některých politologů), avšak možná aplikace jiné přepočítávací formule by nic neměnila na tom, že strany se ziskem pod 5% hlasů mandát nezískají. Přepočítávací formule a vstupní klauzule jsou totiž dvě separátní záležitosti.
Vracíme se tak obloukem na začátek našeho výkladu: ani změna volební legislativy po roce 2000, která proměnila podmínky volební procedury oproti těm, ve věci kterých judikoval Ústavní soud roku 1997, nic nemění na předmětu potenciální stížnosti, kterou hodlají dnes malé stranypodat, tedy, že jim pětiprocentní vstupní klauzule neumožnila získat mandát.
Jejich stěžující předchůdkyně DEU před lety opřela svou stížnost taktéž o přesvědčení, že došlo k porušení čl. 21, odst. 4 Listiny, dle něhož mají všichni občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a taktéž čl. 18 Ústavy, dle něhož se volby do Poslanecké sněmovny konají dle principu rovného volebního práva. Ústavní soud tedy měl posoudit, do jaké míry je pětiprocentní vstupní klauzule ústavně oprávněná a nakolik představuje porušení principu rovnosti volebního práva. Ústavní soud v nálezu shledal, že početní diferenciace váhy hlasů při sčítání samotném je skutečně v rozporu s tímto principem. Hlasy voličů musí mít kvantitativně všechny stejnou váhu. Přidělování mandátů na základě zjištěného poměru sil je však již následný krok, a při jeho realizaci nelze považovat nárok na to být vzat na zřetel při přidělení mandátu za součást podmínek rovného volebního práva. Jednoduše řečeno, neexistuje žádný nárok na to být zvolen za obecných podmínek, vedoucích ke krystalicky čisté proporcionalitě v zastoupení, neboť tato je, jak jsme již uvedli výše, v praxi v podstatě nedosažitelná.
Dále Ústavní soud v nálezu konstatoval, že pro omezení rovnosti volebního práva mohou existovat závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti. Těmito důvody je například cíl dosažení zvolení zákonodárného sboru, jenž je schopen přijímat většinová rozhodnutí. Z tohoto pohledu nemůže být princip zrcadlového zobrazení společenské plurality v zákonodárném sboru nadřazen principu způsobilosti přijímat rozhodnutí, neboť rozštěpená reprezentace do množství malých skupin by podobné způsobilosti jen těžko dosáhla. Princip diferenciace se tak střetává s principem integrace. Z tohoto důvodu je přípustné zabudovat do volební legislativy omezovací mechanismy, skrze něž je možno k politickým stranám přistupovat různým způsobem. Zároveň ale Ústavní soud dodává, že určení percentuální výše vstupní klauzule musí odpovídat požadavkům na zajištění minimální nezbytné míry integrace, a tedy pro její případné zvýšení musí být zvlášť závažné důvody, jinak je princip poměrného zastoupení zbavován své demokratické substance. Určení její výše pak musí odpovídat charakteru společenské diferenciace. Jednoduše řečeno, musí obrážet, zda potenciální politické minority, jež by se nacházely pod touto percentuální hranicí, nepředstavují v součtu např. většinu populace. Ústavní soudci tuto argumentaci taktéž podepřeli srovnáním účinků volebního systému poměrného se vstupní klauzulí k účinkům procedury většinové.
Co tedy z tohoto výkladu vyplývá? Jestliže hodlají zástupci SZ a Pirátů napadnout u Ústavního soudu aplikaci vstupní klauzule, která je vyřadila z přidělování mandátů ve volbách do Evropského parlamentu, napadají v principu aspekt volební legislativy, jehož zrušení Ústavní soud již jednou zamítl s rozsáhlým odůvodněním. Tento nález se dá z hlediska odůvodnění bez problémů zobecnit a aplikovat i při posouzení konkrétních norem, kterých se nález z roku 1997 přímo netýkal (např. zákona o volbách do EP). Pokud zástupci těchto stran předpokládají, že Ústavní soud v dnešním složení by mohl danou věc judikovat diskontinuitně s oním téměř dvě desetiletí starým nálezem, potom jen přispívají k právní nekultuře u nás hojně rozšířené, se zvlášť závažnými důsledky pro ústavní praxi!
Je přitom navýsost paradoxní, že se zástupci těchto stran nepouštějí do této matérie na půdorysu volebního zákona do Poslanecké sněmovny, nýbrž zákona do Evropského parlamentu. Ve volebním zákoně do Poslanecké sněmovny by se totiž jistě našly aspekty, které by vskutku vyžadovaly úpravu (např. nevhodné územní rozvržení volebních obvodů či zcela nesmyslná sčítací vstupní klauzule pro koalice…). Zákon o volbách do EP však tyto problematické aspekty neobsahuje…
Že pánové Bartoš a Liška znají obsah tzv. malého volebního nálezu Ústavního soudu z roku 1997 lze úspěšně pochybovat, pokud se ale skutečně rozhodnou připravit vlastní ústavní stížnost a věcně jí opřou o argumenty, které zklamáni volebními výsledky předestřeli národu v mediálních výstupech, dá se očekávat zamítavý nález Ústavního soudu s jasným a nezpochybnitelným sdělením: Pánové, máte smůlu! RES JUDIKATA!!


Autor je politolog


 

1 člověk ohodnotil tento článek.

Nový komentář

Přihlásit se
  Ještě nemáte vlastní web? Můžete si jej zdarma založit na Blog.cz.
 

Aktuální články

Reklama