Lhůty, stranický rozklad a polská zkušenost

10. srpna 2013 v 23:00 | Vladimír Hanáček
Je zajímavým rysem české politické praxe, že důležité a významné ústavní změny, které mohou významně napomoci funkčnosti ústavního systému a politických institucí, jsou realizovány za značně chaotických a hektických okolností. Například bezprecedentní změnou dalekosáhlého významu (jak koneckonců zřejmě uvidíme v následujících dnech) byla roku 2009 změna, jíž byl do článku 35 ústavy vložen samorozpouštěcí mechanismus Poslanecké sněmovny, jakož i stejně významné upřesnění článku 66, kam byl vložen institut převodu kompetence prezidenta v době neobsazení funkce vyhlašovat volby do Poslanecké sněmovny na předsedu vlády. Tato drobná úprava má pro ústavní systém zcela zásadní význam, neboť neupravení tohoto mechanismu v původním znění ústavy by znamenalo, že v případě, že by se měly na konci funkčního období konat volby do Poslanecké sněmovny a nebyl zrovna obsazen post prezidenta, neměl by volby kdo vyhlásit a ty by se tak nemohly konat! Zbývá už jen dodat, že novelou ústavy z roku 2012, jež zavedla přímou volbu prezidenta, pak bylo toto právo převedeno z premiéra na předsedu Senátu. Důležité je, že hektičnost a chaotičnost vzniklé situace v září 2009 po rozhodnutí Ústavního soudu o zrušení ústavního zákona, na jehož základě byly vypsány předčasné volby, motivoval politické aktéry k rychlému konsensu a ještě rychlejšímu přijetí novely. Tak byla, jak jistě mnozí vzpomínají, schválena v obou komorách parlamentu během jednoho jediného dne 11.9.2009. Obecný předpoklad, že první využití tohoto institutu proběhne již pouhé čtyři dny poté a země se vydá do předčasných voleb, bylo jistě významným motivátorem této změny. Kdyby však ostatní političtí aktéři dopředu znali finální postoj ČSSD, jejíž předseda Jiří Paroubek si nakonec tento postup rozmyslel a upřednostnil volby v řádném termínu, je důvodné se domnívat, že by možná pro danou ústavní novelu v oné hektické atmosféře nehlasovali. Výhodou tehdejší situace však nepochybně bylo, že formální nastavení institutu samorozpuštění 120 hlasy bylo obsaženo v senátním návrhu novely ústavy, která před projednáním "ležela" v Poslanecké sněmovně tři roky. Kdyby se totiž mělo jednat o zcela novou samostatnou iniciativu, není vyloučeno, že by se političtí aktéři neshodli ani na základní ideji, jak by měl tento institut vypadat.
Proč o těchto souvislostech hovoříme? Důvodem je dnešní situace, kdy představitelé politických stran pod dojmem událostí posledních týdnů, které minimálně ti z pravé části spektra klasifikují jako snahu prezidenta Miloše Zemana usurpovat exekutivní moc za zády a na úkor politických stran zastoupených v parlamentu, vedou nahlas úvahy o nutnosti "zkrácení" prezidentových pravomocí ve věci jmenování vlády, tedy úpravu ustanovení článku 68 ústavy. Je však signifikantní, že na politické scéně neexistuje elementární shoda nejen na tom, jak tuto proceduru v praxi provést, ale dokonce ani na tom, co to znamená "zkrátit" prezidentovy pravomoci. Objevují se zde dva hlavní návrhy, přičemž oba míří do nejslabšího místa stávající ústavní úpravy, tj. přítomnosti dvou pokusů o sestavení vlády, kdy premiéra jmenuje prezident republiky. Autoři jednoho návrhu přichází s variantou pozměnit pořadí pokusů a po prvním prezidentově pokusu předat druhý pokus Poslanecké sněmovně (ponechme zde stranou, nakolik to znamená přenechat druhý pokus předsedovi Poslanecké sněmovny či by se jednalo o faktickou volbu premiéra parlamentem a další konsekvence, které by takový, doposud nepřítomný institut pro ústavní systém měl). Druhý návrh pak obsahuje variantu zachování pořadí pokusů ve stávající podobě (tedy první dva prezident, třetí předseda Sněmovny), ale mezi těmito pokusy definování časové lhůty, na jejichž základě by byl prezident i jím jmenovaná vláda časově limitována ve svém působení. Oba návrhy se pak samozřejmě dají i sloučit, tzn. změna pořadí "jmenovatelů" premiéra a lhůty mezi pokusy…
Tyto návrhy jsou jistě podstatné, avšak motivace aktérů k těmto krokům se zdá být minimálně zvláštní. Pokud jsou takto nastavené mechanismy interpretovány jako oslabení prezidenta republiky a jeho usměrnění do patřičných mezí, které stanovuje logika parlamentního režimu, je třeba jasně říct, že podobný předpoklad je více než naivní.
Abychom viděli, jak užití těchto mechanismu v praxi vypadá, nemusíme (geograficky ani časově) vůbec chodit daleko. Takto nastavený mechanismus výběru premiéra a vlády je totiž definován v ústavě našich severních sousedů. Polská ústava předpokládá rovněž tři pokusy o sestavení vlády, kdy první pokus leží výlučně na prezidentovi a jím jmenovaná vláda potřebuje získat kvalifikovanou většinou důvěru Sejmu. V případě neúspěchu pak druhý pokus náleží Sejmu samotnému, který rovněž kvalifikovanou většinou volí premiéra. Pokud je tento pokus rovněž neúspěšný, jmenuje premiéra opět prezident a k vyslovení důvěry stačí prostá většina poslanců Sejmu. Pokud je i tento pokus neúspěšný, může prezident rozpustit parlament a vypsat nové volby. Důležité je pak i to, že všechny lhůty (mezi jmenováním premiéra, hlasováním o důvěře a jmenováním dalšího premiéra) jsou stanoveny na čtrnácti dnech (artikul 154 - 155 polské ústavy).
Navzdory této velmi racionální úpravě, která by zdánlivě měla vést k posílení pozice parlamentu a politických stran a naopak oslabení role prezidenta, je polská zkušenost s tímto mechanismem paradoxně spíše opačná. V květnu 2004, kdy po rozsáhlých korupčních aférách nejsilnější vládní postkomunistické levice odstoupila vláda premiéra Leszka Millera, jmenoval prezident Alexander Kwaśniewski novým premiérem ekonoma Marka Belku. V jeho vládě zasedla většina ministrů nestraníků a jen menšinu tvořili členové dosud vládní postkomunistické levice (SLD). Všechny ministry však spojoval velmi blízký osobní vztah k prezidentu Kwaśniewskému a je tak možno konstatovat, že se fakticky jednalo o prezidentskou vládu (jedinou výhradou vůči tomuto tvrzení je právě účast členů SLD, tedy vítězné strany z předchozích voleb do Sejmu roku 2001). První Belkova však vláda v termínu dle stanovených lhůt nezískala důvěru Sejmu a na dolní komoře parlamentu tak ležela odpovědnost za volbu dalšího premiéra. Slabý a stranicky (po březnovém rozštěpení SLD a vzniku Sociální demokracie Polska Marka Borowského) fragmentovaný Sejm však nebyl v určeném termínu s to nového premiéra zvolit a druhý pokus tak zůstal nevyužitý. O téměř měsíc později, v červnu 2004, tak prezident Kwaśniewski opět přistoupil ke jmenování v pořadí druhé vlády Marka Belky, jejíž personální složení i politická charakteristika byla s tou první prakticky identická. Druhá Belkova vláda pak již důvěru Sejmu za slabších podmínek (viz. výše) získala a vládla v Polsku až do řádných voleb na podzim následujícího roku, tedy téměř rok a půl. V květnu 2005 dokonce došlo k situaci, kdy poté, co parlament nezkrátil své funkční období, podala Belkova vláda demisi, avšak prezident Kwaśniewski jí nepřijal.
Proč je dobré si dnes tuto polskou zkušenost připomenout? Obsahuje totiž některé důležité analogie dnešní situaci v ČR. Belkova vláda byla sestavena prezidentem Kwaśniewským proti vůli absolutní většiny poslanců Sejmu. Doposud vládní SLD přistoupila k podpoře této vlády v podstatě donucena okolnostmi, kterým předcházely korupční aféry jejích politiků a rozpad jejího poslaneckého klubu. Rozvrácený Sejm pak nebyl schopen více než rok ukončit toto "trvalé provizorium" a vydat se vstříc novým volbám. Úměrně se slabostí zdecimovaných politických stran (v tomto případě téměř pouze klíčového aktéra v podobě SLD, která ve volbách roku 2001 získala více než 40% hlasů) stoupal vliv prezidenta Kwaśniewského. Ve srovnání s touto polskou zkušeností je dnešní česká situace navzdory všem analogiím (rozklad poslaneckých klubů vládních stran, nízká důvěra občanů v politické strany obecně, vzrůstající vliv prezidenta) fakticky příznivější, pokud ovšem nakonec dojde k rozpuštění Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb. Pokud bude tato podmínka splněna, bude vliv prezidenta Zemana, jenž je v úsilí reálně ovlivňovat politické procesy a řídit exekutivu nesrovnatelně ambicióznější, než spíše umírněně a konsensuálněji působící někdejší polský prezident Kwaśniewski, spíše uslaben. Přesto však někteří jeho klíčoví protihráči hodlají učinit z vymezení se vůči prezidentovi klíčový zdroj své voličské legitimace v následujících volbách, čímž paradoxně vliv prezidenta spíše posilují. Jedno je však jisté: síla a vliv prezidenta republiky je přímo úměrný slabosti a rozvratu parlamentního tělesa a politických stran v něm zastoupených. Jak v polském případě z roku 2004, tak v českém z roku 2013 je příčinou posílení vlivu prezidenta a instalace vlády k prezidentově obrazu právě politická praxe dosud vládních politických stran. Ústava může a měla by situacím ústavně nonkonformního počínání prezidenta (např. neodůvodněného odkládání druhého pokusu o sestavení vlády) předcházet. Proto lze snahu zákonodárců o zpřesnění článku 68 ústavy přivítat. Právě polská úprava by mohla být inspirací. Problémem však je, že podobné nápady představitelů především pravicových stran dnes nejsou výrazem úsilí o takové nastavení ústavního systému, které bude dlouhodobě užitné a povšechně přínosné, nýbrž jedná se o součást volebně-mobilizační strategie proti prezidentu Zemanovi a jemu poddávajícím se levicovým stranám. Proto lze i silně pochybovat o tom, zda podobná úprava nakonec kdy spatří světlo světa. Hektičnost a chaotičnost jejího přijetí by sice po zkušenosti z roku 2009 mohla být přínosná, ale příčiny stávající krize i jejího principiálního řešení leží zcela jinde! V ústavním textu je nehledejme!


Autor je politolog, je členem KDU-ČSL a místopředsedou Mladých lidovců
 

Buď první, kdo ohodnotí tento článek.

Nový komentář

Přihlásit se
  Ještě nemáte vlastní web? Můžete si jej zdarma založit na Blog.cz.
 

Aktuální články

Reklama